问题：

在环保及安全生产领域，要求企业在进行新建、改建和扩建工程时，防治污染和安全生产设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。以上的“三同时”原则一直作为环境保护领域以及安全生产领域的重要原则。

但是，如果企业违反了“三同时”，政府或者职权部门是否有权直接关闭企业？

 

分析：

根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，违反三同时原则的处罚逻辑如下:

 

因此，责令停止生产的前提是“造成重大环境污染或生态破坏”，而责令关闭的则需要在前述条件下，再加上“报经有权人民政府批准后责令关闭”。

同时，《环境保护法》第六十条，责令企业停业、关闭的条件是超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物。

 

结论：

综上，即便企业违反“三同时”原则，政府在责令关闭企业以前，应当要证明企业存在违法《环境保护法》第六十条的情形。也就是说，政府应当先进行环保检测，否则无权直接关闭企业。

同时，即便已作出环保检测，且检测结果符合关闭企业的条件，也应当告知当事人并给其陈述和申辩的权利，否则属于程序违法，应予撤销。

 

案例：

原告富平县宫里威鹏建材厂（下称“威鹏建材厂”）诉被告富平县人民政府

关闭企业行为违法一案一审行政判决书

（2017）陕05行初51号    渭南市中级人民法院

【案件背景】

原告威鹏建材厂是依法成立的年产15万吨碎石项目的个人独资企业，在富平县工商行政管理局领取了独资企业营业执照，并取得采矿许可证、安全生产许可证等行政许可。

2014年9月，被告经2014年13次常委会研究通过了《富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作实施方案》，“方案”指出整合工作的目标为关闭整合全县65户石灰石开采企业。关闭对象为存在各类手续不全、地质灾害隐患大、未建立污染治理设施、违反环评和环保“三同时”等七类问题的石灰石开采企业。整治关闭的标准为依法吊销或注销相关证照，拆除矿山供电、供水、通风等直接生产设施、设备等。由富平县环保局具体负责对落实建设项目环境保护管理规定的矿山企业依法进行处理，提供并核查矿山企业环评许可情况，对各类不符合环评要求的企业提请依法予以关闭。2014年10月21日被告作出《关于关闭整合建筑石料用灰岩矿的通告》。对没有环评手续（环保“三同时”竣工验收手续）或没有安全生产许可证的矿山企业，自通告发布之日起予以关闭；同时持有环评手续（环保“三同时”竣工验收手续）和安全生产许可证的矿山企业，采矿许可证到期后予以关闭。2014年12月31日前，所有建筑石料用灰岩矿全部停产关闭。在关闭整合期间，各相关部门要全面停止受理原建筑石料用灰岩矿的安全设施及环保“三同时”建设和审批手续。2014年10月23日富平县环境保护局以该企业生产投资建设的采石碎石项目配套的环保设施未验收，主体工程已投入生产为由，对原告作出富环罚字(2014)42号《行政处罚决定书》，决定：1、责令停止生产；2、处人民币2万元罚款。

2015年1月15日陕西省人民政府办公厅作出陕政办发[2015]4号《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》，“通知”要求对证照不全、临时采石场一律实施关停整合；对违规违法生产的坚决依法予以关闭取缔；对取得合法手续，年产10万吨以下的，要通过市场、法律和行政手段推进资源整合、促进有序退出。“通知”后附的《陕西省开山采石专项整治行动方案》中注明“违法违规采石企业”包括：1、未依法取得采矿许可证、工商营业执照、安全生产许可证等证照，土地、环境保护、林地、水土保持等手续不全，擅自开山采石的；2、存在越界开采、非法转让、开采矿种与核准矿种不符等违法行为，且未按要求整改的；3、违反建设项目安全设施、污染治理设施‘三同时’规定，拒不执行安全环保监管指令、在限期内未完善相关手续的；4、采矿许可证和安全生产许可证到期未提出延期换证申请，经限期整改仍未办理延期换证手续的；5、不按期缴纳各种税费，经责令限期缴纳仍不缴纳的；6、关闭后擅自恢复生产的。1月18日，被告组织下属部门对原告经营的矿山企业采取了断电措施，致原告企业停止生产至今。

 

【原告诉求】

原告威鹏建材厂诉称，一、2015年1月18日被告强行剪断原告高压线路，迫使原告停产至今，给企业造成巨大经济损失；二、被告指示下属部门企图与原告签订限期拆除协议，逃避赔偿责任；三、被告将矿产资源已拍卖并取得收入，依照陕政办发（2015）4号文件精神，拍卖所得须用于关闭合法企业的赔偿，被告从对原告断电到决定对原告企业进行关闭的违法行为侵犯了原告的合法权益，请求：一、确认被告强行关闭原告企业是违法行为。二、判令被告承担本案诉讼费用。

原告提交了以下证据、依据：1、西安市雁塔区人民法院（2017）陕0113民初1661号民事裁定书；2、西安市中级人民法院（2017）陕01民终12618号民事裁定书；3、王宇平、任永锋、岳光宇的书面证言。证明电力公司断电是富平县人民政府指派的，由副县长领队实施的。4、富平县人民政府2015年4月23日常务会议纪要；5、富平县人民政府办公室《关于印发富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作实施方案的通知》；6、富平县人民政府《关于关闭整合建筑石料用灰岩矿的通告》；7、陕西省人民政府办公厅《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》。证据4-7证明政府关闭行为违法。

 

【被告辩解】

被告富平县人民政府辩称，一、原告起诉超过起诉期限，原告所诉的行为发生在2015年元月18日，到原告提起本案诉讼时间隔了11个月，超过了六个月的起诉期限。二、原告有违法行为。2014年10月19日。富平县环境保护局因原告有环境违法行为，作出了富环罚字（2014）42号《行政处罚决定书》，对原告处以立即停止生产，并处罚款。三、答辩人行政行为合法。行政处罚决定书送达原告后，原告并未按照该决定书的要求停止生产，2015年元月15日答辩人督促富平县环保局履行行政职责，并协调相关职能部门对原告采取断电措施，保证行政决定落实到位。2015年3月15日，富平县环保局因原告的严重违法行为提请答辩人同意关闭原告采石场。答辩人于2015年4月23日第五次常务会议同意了环保局关于关闭原告采石场的意见。答辩人的行为合法，请求驳回原告起诉。

被告富平县人民政府向本院提交如下证据、依据：1、富平县环境保护局富环发(2011）85号《关于全县采石企业环境污染整改指导意见的通知》；2、富平县环境保护局富环发(2013)57号《关于印发富平县采石企业环境问题整改指导意见的通知》；3、富平县环境保护局环罚字(2014）第42号《行政处罚决定书》；4、处罚决定书送达回证；5、2015年1月7日富平县环境保护局现场检查（勘查）笔录、现场调查笔录及现场图片；6、富平县环境保护局《关于提请关闭狼娃沟采石厂等26家违法采石企业的意见》。证明县政府同意环保局关于关闭原告等26家企业的决定，是内部行政行为，不对原告产生实质影响，不属于行政案件的受案范围。

 

【质证意见】

经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，这两个文件未向原告送达过，对证据3、4的真实性、合法性均有异议，处罚决定书未向原告送达过，送达回证上签字的“付利平”不是原告职工，原告已向法院提交对该签名进行鉴定的申请。2015年1月1日起实施的《中华人民共和国环境保护法》第四十一条，取消了“建设项目中防治污染的设施，必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”的行政许可制度。对证据5的真实性合法性均不予认可。对富平县环保局2015年1月7日中午休息时间到原告企业进行检查的事情不知情，两份笔录时间交叉重叠，涉嫌造假。在笔录上签字的“付利平”不是原告职工，现场图片也不是原告企业的图片。

被告对原告提交的证据质证意见如下：对政府文件的真实性表示认可，原告的证据不能证明被告对其实施了关闭行为。对原告采取停电是整改措施，不是关闭行为，并且是环保局提请县政府执行的。原告在生产中存在环境违法行为，对原告采取断电措施合法有效。

本院对原被告证据作如下认证：原告提供证据1、2是与本案无关联性，本院不予认证，原告提供的其余证据真实合法与本案有一定的关联性，本院予以认证。被告提供的证据1、2因缺乏与本案的关联性，本院不予认证。被告提供的证据3，能证明富平县环保局曾经对原告作出行政处罚决定的事实，本院予以确认。被告提供的证据4、5因双方对笔录及送达回执上签名的“付利平”身份存在争议，被告无证据证明此人系原告企业员工，且证据5中的图片既无法证明是原告企业的生产照片也无法证明原告企业违法生产的事实，本院对这两份证据的真实性无法核实，故不予认定。原告对被告提供的证据6真实性无异议，本院予以认证。

 

【争议焦点】

本院认为，本案争议的焦点问题有：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告富平县人民政府是否对原告实施了关闭行为；三、关闭原告威鹏建材厂的行为是否合法。

 

【法院认定】

[诉讼时效]关于被告称原告起诉超过起诉期限的问题，因被告正督促相关部门落实会议决议的内容，其对原告采取了的断电措施后，还将继续实施其它停办、注销相关证照等行为，故原告起诉不存在超过期限的问题，被告这一主张不能成立，本院不予支持。

[被告是否适格]关于被告是否做出关闭原告企业的行为,从《富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作实施方案》的内容来看，被告从作出《关于关闭整合建筑石料用灰岩矿的通告》拟决定对存在七类问题的石灰石开采企业进行整合关闭；到2015年1月18日被告组织其下属部门对原告企业采取了断电措施；再到2015年4月23日，被告作出第五次常务会议纪要，原则同意环保局提出的关闭意见，这一系列行政行为均是依照上述实施方案的安排逐步对原告企业采取相应措施，最终要达到使原告企业法人资格归于消灭的结果，故本案被诉的关闭原告企业的行为系被告富平县人民政府作出。被告称第五次常务会议纪要是内部审批行为，对当事人的权益不产生影响。《环境保护法》第六十条规定“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。会议纪要作出后，具有相应职能的行政机关并未按上述规定另行作出行政决定，被告下属相关部门是依据会议纪要的内容对原告企业的相关证照不予办理延期审批手续，从而使原告长期处于停产状态，因此会议决议对相对人的权利义务产生了影响，已经外化，被告的这一观点不能成立，本院不予采信。

[关闭行为是否合法]关于该关闭行为的合法性问题，被告同意对原告企业进行关闭的依据是原告“虽然在建设初期办理了环评审批手续，但至今未配套建设环保设施，并在未完成环保设施竣工验收的情况下已投入生产，污染严重”，被告仅向本院提交了环保局对原告的处罚决定以及提请关闭原告的报告，并无证据能证明原告存在违反环境保护法第六十条规定的，超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物，情节严重应当关闭的违法事实。陕政办发[2015]4号文件规定的“违法违规生产应予关闭取缔的情形”包括“3、违反建设项目安全设施、污染治理设施三同时规定，拒不执行安全环保监管指令、在限期内未完善相关手续的”。被告未提供证据证明原告拒不执行环保监管指令，以及未完善相关手续，因此原告不属于陕政办发[2015]4号文件规定的应当被关闭的情形。而《建设项目环境保护管理条例》中则并无对企业进行关闭的相关规定。故被告关闭原告企业的行为缺乏事实依据，属证据不足。另外，行政机关在行使其行政管理职权时应遵循最基本的程序正当原则，在作出对当事人不利的行政决定前，应当告知当事人并给其陈述和申辩的权利。被告关闭原告企业未作出正式的行政决定，也未在其对原告采取断电措施以及做出关闭决议前告知当事人行政行为的内容以及陈述申辩的权利，属程序违法。

 

【判决结果】

综上，被告对原告作出的关闭行为证据不足，程序违法，应予撤销，但鉴于撤销该行政行为将会影响到社会公共利益，依法应确认其违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：

确认被告富平县人民政府对原告富平县宫里威鹏建材厂作出的关闭行为违法。

 

法条依据：

《建设项目环境保护管理条例》第二十三条：

“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。

《环境保护法》第六十条：

“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。